El Sistema previsional de las Fuerzas Armadas: algunas consideraciones generales en el caso de Chile.
José Miguel Piuzzi Cabrera General de División (R)
El sistema previsional de las Fuerzas Armadas entrega a los miembros de las instituciones castrenses un conjunto de prestaciones y otros beneficios establecidos por ley, basados en su mayoría en la singularidad de la profesión militar y en la diferencia que existe entre la carrera militar y la mayor parte de las profesiones y actividades del ámbito civil.
Sin embargo, cuando se hace referencia a “la previsión de los militares”, en el contexto de las discusiones que se llevan a cabo en torno al sistema de pensiones vigente a nivel nacional, lo que prima es una mirada muy parcial, influida en gran medida por una comparación de las pensiones entre los dos sistemas, sin considerar entre otros aspectos, las diferencias objetivas de la actividad, régimen de servicio y condiciones laborales del militar.
De hecho, en ocasiones se muestra a los integrantes de las Fuerzas Armadas como un “sector privilegiado” que quedó fuera del sistema de pensiones puesto en vigencia en la década de los 80, a raíz de una suerte de incertidumbre sobre el resultado del nuevo sistema. Se olvida o se desconoce que más allá de las certezas y de las dudas que pudieron existir cuando se diseñó el nuevo sistema de pensiones, las razones por las que las Fuerzas Armadas (y las Fuerzas de Orden y de Seguridad) se mantuvieron en el antiguo sistema fueron otras; algunas de ellas tan evidentes como que la previsión de las Fuerzas Armadas es responsabilidad del Estado, en prácticamente todos los países, y otras, que dicen relación con las particularidades de la profesión y de la carrera militar, tema que se da por conocido pero que muchas veces no es tratado en profundidad incluso en ámbitos castrenses.
Pero, es cierto que cuando se concibió el nuevo sistema de pensiones algunos personeros del área económica querían incluir a todos los trabajadores (civiles y militares) en el nuevo sistema. Bajo un prisma economicista no se asumía en toda su dimensión que quienes servían en las instituciones armadas más allá de ocuparse por la Seguridad Nacional, desarrollaban gran parte de su vida laboral trabajando como profesionales y técnicos, para un solo empleador que era el Estado; y que de hecho, su reclutamiento, formación y desarrollo profesional se lleva a cabo en una institución cuya misión exclusiva es servir al Estado y al Bien Común. Tanto es así, que en el caso del militar llegado un momento de su carrera el Estado prácticamente se la expropia, como sucede cuando es llamado a retiro.
De manera más específica se debe destacar que a diferencia de cualquier otra profesión o carrera técnica, la cualificación profesional y técnica del militar (estudios, perfeccionamiento y experiencia) se orienta a un tipo de actividad que constitucionalmente la administra de manera exclusiva el Estado, lo que impide llevarla a cabo a plenitud en cualquier otra institución que no sean las Fuerzas Armadas. El hecho de poder realizar en la etapa de retiro otras actividades por la experiencia, capacidad, y voluntad que pueda tener cada persona que cumplió servicio en las Fuerzas Armadas, si bien puede aminorar los efectos de esta expropiación no altera el que al pasar a retiro el ejercicio de su profesión queda revocado.
Estas diferencias, con cualquier otra profesión o carrera técnica, no sólo establecen una relación particular con el Estado, sino que además limitan el ejercicio de la libertad de trabajo y la autonomía profesional, a consecuencia de la naturaleza de su quehacer y del destinatario de sus servicios, como asimismo, por las exigencias propias del servicio en las Fuerzas Armadas.
La singularidad de lo militar
De esto depende el tipo y nivel de exigencia que se le impone al militar, tanto en la preparación para el empleo de la fuerza como en su participación como parte de una unidad que actúa en pos del logro de los objetivos en un conflicto, en una realidad estratégica y táctica determinada.
Ciertamente estas condiciones o circunstancias en que se cumple la función militar difieren significativamente de una realidad a otra. Y por eso el análisis comparado entre países debe calibrarse adecuadamente. No es lo mismo formar parte de una fuerza militar que para el cumplimiento de sus misiones cuenta con todo un sistema de apoyo (tecnología, cobertura estratégica, equipamiento, integración de diferentes agencias) que le permite actuar, incluso por norma, con superioridad sobre el enemigo, que servir en otro tipo de fuerza cuyos medios y capacidades materiales y tecnológicas son limitadas, y que para el logro de los objetivos debe exigir del soldado un grado de comprometimiento, valor, y capacidad de asumir sacrificios y riesgos, más próximos a un enfrentamiento bélico donde el factor humano prima sobre los medios materiales y tecnológicos.
Es más, hay que tener presente que existen Fuerzas Armadas cuyas tareas principales se focalizan en misiones de paz, y que no consideran el empleo coercitivo de la fuerza militar, excepto cuando forman parte de una coalición mayor y en tareas de apoyo, y también hay otras que, además de no tener consideradas hipótesis de conflicto centran su acción en funciones de seguridad y labores policiales más que en las de tipo militar. Pero, la realidad de la mayor parte de las instituciones armadas pertenecientes a los países en vías de desarrollo – más aun las que enfrentan hipótesis de conflicto vecinal –, conciben un tipo de empleo de fuerzas donde las exigencias en términos de disciplina, acción colectiva, cohesión, valor individual, disposición al sacrificio y al riesgo, entre otras, son condiciones básicas para el cumplimiento de sus misiones, lo que sin lugar a dudas las hace diferentes. En las fuerzas terrestres esto es determinante, ya que las misiones y los objetivos se logran generalmente mediante una acción colectiva basada en una solidaridad psíquica y orgánica que requiere ser formada, desarrollada y mantenida en el tiempo.
En este sentido hay que señalar que lo que se conoce como “espíritu de cuerpo” no surge de un contrato o de un simple mandato; se logra a través de la observancia y común aprecio de valores, símbolos, y tradiciones reconocidas por el Estado, que son necesario cultivar en bien del desempeño colectivo aunque sin anular la autonomía personal e iniciativa, equilibrio muy difícil de alcanzar. Las instituciones armadas más que una comunidad de intereses deben ser una comunidad de vocaciones y lealtades al servicio del país.
Éstas y otras exigencias no se pueden improvisar, y como la corrupción de las mismas compromete la seguridad y defensa de Nación, es imperativo que ellas se logren sobre la base de un compromiso individual y colectivo con la institución y con el país, enmarcado en las normas y reglamentos que rigen la conducta militar, y apoyado por la existencia de incentivos vocacionales, y también materiales, que buscan promover y asegurar prácticas profesionales coherentes con las exigencias más extremas que en un momento determinado deben asumir y superar.
Lo anterior demanda del cumplimiento de un conjunto de obligaciones e imperativos que son inherentes a una fuerza militar que sirve al Estado y al Bien Común. Entre éstas, la aceptación de la disciplina y la subordinación, como norma básica que asegura el cumplimiento del deber; el uso de las armas cuando la ley y autoridad política lo determina; la disposición consciente a aceptar el sacrificio en periodos prolongados de estrés humano; la disposición a privilegiar la acción colectiva por sobre el parecer individual, a pesar del riesgo de la vida; en el caso de empleo de la fuerza, la disposición de entregar la vida, y a su vez, de dar de baja a otros seres humanos en el cumplimiento de su deber, de acuerdo a las misiones y reglas de enfrentamiento; y el estar disponible en cualquier momento para las tareas que se le asignen de acuerdo a su grado, entre otras.
El régimen de servicio y condiciones laborales
El servicio en las instituciones armadas impone a sus integrantes una serie de exigencias, las que en su conjunto difieren mayoritariamente de lo que se le exige a cualquier profesional o técnico civil.
En esto existen algunas diferencias entre países de acuerdo su legislación y necesidades del servicio. En efecto, hay instituciones armadas en las cuales la jornada laboral, destinaciones, y participación en sindicatos es similar a algunos servicios públicos, no obstante, en la mayoría de las Fuerzas Armadas rigen restricciones o limitaciones de los derechos de sus miembros, inclusive algunos de los consagrados en el derecho internacional, de plena aplicación para cualquier persona. Entre estos:
– Derecho a reunión y manifestación
– Derecho a asociación – Libertad de sindicación
– Derecho a huelga
– Libertad de expresión y de información
– Derecho a la libertad y seguridad personal
– Derecho a petición colectiva
– Libertad de desplazamiento
Además de lo anterior, y en lo concerniente a la jornada de trabajo, el militar debe estar disponible para concurrir al servicio en cualquier momento, y algo que no es menor, puede ser destinado a distintas unidades y lugares del país de acuerdo a las necesidades del servicio. En otro orden de cosas, se debe considerar también que los miembros de las Fuerzas Armadas además de ejercer su profesión o carrera técnica en una institución que sirve exclusivamente al Estado, acepta y se somete a un tipo de desarrollo de carrera que regula su grado jerárquico y su grado económico básicamente sobre la base de consideraciones de tiempo servido en el grado (años de servicio). De esta forma, si bien se evalúa el desempeño individual y ello es fundamentalmente para verificar que quienes asciendan cumplan determinados requisitos, y a la vez para ir adecuando la cantidad de ascensos a una planta que piramidal, lo central es el ascenso por promociones y dentro de ellos por antigüedad, sistema que busca fortalecer el sentido colectivo y valorar la experiencia. Adicionalmente, los integrantes de las instituciones castrenses tienen limitaciones para llevar a cabo, fuera de la jornada normal de trabajo, cualquier otra actividad que complemente sus ingresos económicos, en forma regular y estable (en cuanto a asistencia, cumplimiento de horario y permanencia).
Así, entonces el militar debe asumir que sus ingresos económicos estarán regulados básicamente por una escala de sueldos vinculada a los años de permanencia en la institución y al grado jerárquico que vaya alcanzando, complementado por algunos beneficios que se logran por haber aprobado cursos y especialidades, propios de la profesión o de la especialidad, a los que puede acceder cuando por requisito de la carrera o por disponibilidad de personal y méritos pueda postular y ser aceptado.
La realidad descrita incide directamente en los ingresos económicos del militar, lo que es diferente a las posibilidades de ejercicio laboral de cualquier profesión o actividad civil, sin desconocer las dificultades de otro orden que enfrentan éstas. Mas, en este último caso, la persona no sólo puede elegir la institución, empresa u organización en la cual puede desarrollar su profesión o carrera técnica, también puede proyectar el tiempo en que estima conveniente permanecer en éstas, además de tener la posibilidad de hacerlo a título propio. Asimismo, le es posible combinar el trabajo en una institución o empresa con una jornada parcial en otra, o con un trabajo distinto o similar por cuenta propia adecuando sus horarios, lo que sin duda implica sacrificios, pero no tiene de partida una limitación derivada de su profesión. En suma, de acuerdo a las posibilidades del mercado laboral puede administrar y orientar su desarrollo profesional o técnico, en el país o en el extranjero, en gran medida desde una perspectiva individual acorde a las posibilidades existentes y a sus aspiraciones como persona y como profesional.
Un desafío complejo
Teniendo lo militar algunas particularidades como las expuestas, es posible comprender que el sistema previsional de las Fuerzas Armadas esté concebido como una combinación de propósitos. En estos se integran el principio general de asegurar a sus beneficiarios el que dispondrán de ingresos monetarios en su etapa de retiro, con la necesidad de compensar el que la persona no pueda seguir ejerciendo su profesión o carrera técnica al dejar su institución, la mayor de la veces por limitaciones de vacantes más que por falta de capacidad y méritos. Asimismo, desde sus comienzos el sistema ha asumido el desgaste prematuro que las exigencias de la carrera militar acarrean, tanto por el tipo de misiones que deben cumplir como por las limitaciones que ésta impone, lo cual no está reflejado del todo en el sistema de remuneraciones.
En todo esto también hay que tener presente que, desde el inicio de la década pasada, al modificarse el ingreso a las Escuela Matrices para después de haber terminado la Enseñanza Media, y a la vez, al tener una formación de cuatro años en ellas, la edad de egreso y la de jubilación de las nuevas generaciones se aplazó de manera automática. Estos cambios, aun cuando no solucionan totalmente los problemas que se originan por el retiro prematuro de los miembros de la Fuerzas Armadas en términos de edad, crea condiciones para avanzar en otras modificaciones que permitan combinar la necesidad de mantener un modelo de profesionalidad que asegure la efectividad de la fuerza militar acorde a sus misiones, y un desarrollo de carrera adecuado a las exigencias que la realidad chilena impone a sus instituciones armadas.
Muchas han sido las alternativas que se han buscado en otros países para mitigar los efectos de los retiros prematuros en las Fuerzas Armadas, como a su vez, para captar personal calificado para servir en ellas, asegurando una capacidad profesional y técnica, y un compromiso vocacional mínimo acorde a las exigencias de la carrera militar. Estos han ido desde la creación de fondos de reconversión laboral hasta extensiones de la carrera (en el servicio civil) dentro de la administración de las instituciones y del sector defensa. Son experiencias que conviene analizar detalladamente, en especial, cuando derivado de la revisión del sistema general de pensiones de un país se discute el de las Fuerzas Armadas.
En el caso nacional, la conveniencia de considerar en toda su dimensión la singularidad de lo militar y el imperativo de asegurar que quienes forman parte de las instituciones armadas mantengan las capacidades y el compromiso que el país requiere, en todos los temas relacionados con estas instituciones, lejos de ser una suerte de exhortación corporativa parece ser un deber con la Defensa Nacional y con lo que el país espera y requiere de sus Fuerzas Armadas.