DESIDEOLOGIZAR LA POLÍTICA DE DEFENSA: UNA REFLEXIÓN TÉCNICA por Jorge Gatica Bórquez / Hugo Harvey Valdés El Mostrador, Blogs y Opinión, 19/08/2021FUERZAS ARMADAS EN LA CONSTITUCIÓN: IMPORTANCIA Y ALCANCES José Miguel Piuzzi El Líbero, Opinión Constituye

En esta tribuna se ha manifestado una serie de opiniones respecto a una función fundamental para cualquier Estado-nación: su Defensa y sus instrumentos. Sin embargo, un tema tan importante y central para el normal desarrollo para los Estados, siendo sin duda de naturaleza política, requiere basarse en hechos objetivos y criterios técnicos. Asimismo, debe abstraerse de prejuicios ideológicos y de resabios analíticos del siglo pasado. Al fin y al cabo, la Defensa es un bien público puro, sobre el cual son válidas las más diversas aproximaciones, pero que exige contribuciones responsables.

Desde la publicación de la Política de Defensa 2020 (PD), hemos presenciado una serie de opiniones divergentes (o directamente detractoras), que sabemos provienen de la mejor intención de aportar al debate, pero que expresan juicios de valor desde una perspectiva teórica, lo que dificulta sopesar los fundamentos que subyacen en una política de este tipo.

Desde la publicación de la Política de Defensa 2020 (PD), hemos presenciado una serie opiniones divergentes (o directamente detractoras), que sabemos provienen de la mejor intención de aportar al debate, pero que expresan juicios de valor desde una perspectiva teórica, lo que dificulta sopesar los fundamentos que subyacen en una política de este tipo.

Posteriormente, con las experiencias obtenidas, se realizó un nuevo esfuerzo que dio como producto el LDN 2002, el cual, según diversas autoridades políticas y académicas, tendía ya a constituir una política pública.

Un paso más avanzado aún se observa en el LDN 2010, en el cual se sostiene que “el país ha logrado avanzar hacia una gestión cuyo centro del quehacer es la formulación, gestión y renovación eficaz y eficiente de la política pública de defensa” (p. 5).

Como lo destacaron Flisfisch y Robledo en el año 2012, “desde la publicación de los libros se puso en marcha un número cada vez mayor de políticas militares, mientras que la formulación de las políticas de defensa y militar, así como una creciente injerencia civil en la supervisión de la planificación estratégica, fueron amplia y abiertamente aceptadas por las Fuerzas Armadas”.

La versión 2017 es aún más clara al respecto. De hecho, en su presentación la entonces Presidenta Bachelet afirmó que se renovaba “la idea de que la Política de Defensa, a cuyos contenidos concurren los aportes de diversos sectores, públicos y privados, es un asunto que compete al conjunto de la sociedad porque está al servicio de todas y todos quienes habitan en nuestro país”.

Por su parte, el ministro de Defensa de la época indicó que los LDNs “han constituido un hito de participación en la formulación de la Política de Defensa con la concurrencia tanto de civiles como de militares, y por el espectro de los temas de defensa que son objeto de un análisis y de un debate abiertos”.

En consecuencia, esta Política de Defensa no fue “desarrollada a escondidas de los chilenos” (El Mostrador, 5-agosto-2021) y tampoco puede leerse como un documento desvinculado del amplio y provechoso debate de los últimos 30 años en torno a estos temas.

Como es lógico, su proceso no estuvo libre de escollos, todos las cuales se superaron con el fin de aunar opiniones distintas, conforme a lo que ocurre en un país donde operan la libertad de expresión, la democracia, el diálogo y la tolerancia.

Durante la Guerra Fría, los escritores militares en lengua francesa de finales de los años cincuenta y sesenta, como Beaufre (1965), utilizaron la palabra francés dissuasion en el contexto de los asuntos nucleares; se referían a los arsenales nucleares y la capacidad de países menos poderosos para intervenir en los asuntos entre EE. UU. y la URSS, disuadiéndolos de utilizar Europa como campo de batalla.

Por esto, la palabra dissuasion quedó plasmada en la documentación de la OTAN, así como su traducción al inglés deterrence, en lo convencional y no convencional.

A raíz de lo anterior, EE.UU. comenzó a utilizar el término, sin embargo, la “destrucción nuclear mutua asegurada” fue declarada recién a inicios de los años 60, cuando la URSS logró desarrollar una capacidad nuclear equivalente, cuya aplicación buscaba reflejar la irracionalidad de un enfrentamiento atómico, más que señalar que los costos de un ataque serían mayores a los beneficios.

En el ámbito nacional, el término “disuasión” fue incluido en la primera PD del año 1991, por lo cual resultaba de toda lógica explicitar dicha postura estratégica. Asimismo, se especificó que esta política era de carácter disuasivo y su orientación fundamental defensiva, aspecto que no fue producto de arreglos posteriores.

La idea de defensivo no representa una intención de “diluir su voluntad implícita de empleo de la fuerza y transformarla en una estrategia no creíble” (El Mostrador, 5-agosto-2021) sino comunicar que el país no tiene aspiraciones expansionistas ni intenciones de reivindicar pérdidas territoriales, pero que, en caso de recibir una agresión, se empleará la fuerza en legítima defensa. El decretar aquello la hace creíble, directa y realista, a diferencia de otros Estados que publican políticas similares que no se condicen con sus acciones.

Una posición defensiva resulta consecuente con la Resolución N°2625 de la ONU, que declara que los Estados miembros “se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado” y compatible con el Artículo 51 de su Carta que consagra el “derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado”.

Finalmente, aunque su utilización en términos formales se inició en 1991, no significa que Chile haya prescindido del efecto de disuadir. Desde la posguerra del Pacífico, en medio del proceso de actualización doctrinaria, se consideraba la absoluta necesidad de contar con una capacidad que protegiera de potenciales adversarios:

“Es indispensable que el país se encuentre materialmente asegurado contra toda eventualidad; es necesario que la paz de que disfruta un pueblo sea verdaderamente estable i no espuesta a los malos designios de cualquiera otra nación poco respetuosa de los tratados o de las leyes del derecho internacional” (Memorial del Ejército, 1906).

Norberto Bobbio nos decía que los cánones de moderación son inherentes a la democracia, la cual debe estar libre de todo tipo de fanatismo ideológico. En consecuencia, deslizar la idea de que una política pública como esta es un instrumento hecho con fines corporativos de las instituciones de la Defensa Nacional, es un error y un desconocimiento a la profunda vocación patriótica de ellas.

Cuando se emprende la tarea de dar forma a un nuevo texto constitucional, uno de los desafíos más apremiantes es situar las aspiraciones y anhelos de la mayoría ciudadana en la compleja trama de los retos que enfrenta el país no solo en el presente, sino también en los que deberá afrontar en las próximas décadas.

Ello aconseja visualizar lo que se anhela como sociedad y lo que se ambiciona como comunidad política sobre la base de la realidad nacional actual, teniendo a la vista las experiencias del pasado, y las tendencias y perspectivas que se proyectan hacia el futuro, en el entorno próximo y lejano en que se desenvuelve el país.

Así, los preceptos que den forma al texto constitucional, junto con interpretar el sentir nacional, podrán tener posibilidades ciertas de hacerse realidad en el mediano y largo plazo de acuerdo con las ideas y el espíritu que los inspiró.

En la actualidad los límites entre los planos interno y externo son muy difusos; como nunca, su interacción se manifiesta de diversas maneras, incidiendo en los más diversos ámbitos del quehacer nacional. De allí que la visión de la realidad local, con sus fortalezas, oportunidades y limitaciones, no puede dejar de lado la diversidad de variables que conforman el escenario internacional (actores, situaciones, intereses, riesgos, amenazas), el que se caracteriza por su volatilidad e incertidumbre, entre otras razones, porque lo que sucede en otras latitudes y en nuestra propia región afecta en el plano interno.

Aún más, algunos fenómenos tan difíciles de abordar, como el cambio climático y los desastres naturales, incorporan una mayor complejidad a la acción del Estado y de los órganos e instituciones que lo conforman. En este panorama general están insertas las funciones de seguridad y de defensa nacional que debe proveer el Estado, y donde las Fuerzas Armadas cumplen su función de defensa externa, de contribución a la cooperación internacional, y diversas tareas de orden interno interactuando con otras entidades nacionales y regionales.

Una mirada al pasado y los nuevos desafíos. Durante el siglo XX nuestro país pudo disfrutar de un ambiente de paz internacional con los sobresaltos propios de la Guerra Fría y de algunos problemas vecinales no menores.

En estos últimos casos, los sucesivos gobiernos, de distintos signos, mantuvieron una posición clara y coherente en el resguardo de la soberanía y de los intereses nacionales, incluso ante demandas que comprometían parte del territorio nacional.

En la superación de este tipo de problemas jugó un papel fundamental la primacía de una visión de Estado basada en el derecho y el respeto a los tratados internacionales, como también el mantener una capacidad de disuasión creíble y sostenida en el tiempo.

A comienzos del siglo XXI surgieron nuevas reivindicaciones territoriales por parte de nuestros vecinos, las que luego fueron resueltas en los organismos internacionales pertinentes. En estos hechos, jugó un papel fundamental la estabilidad institucional que ha caracterizado a Chile en el ámbito latinoamericano y mundial, lo que ha facilitado hacer valer el justo derecho que le ha asistido.

A ello se sumó una posición política muy clara en defensa de los intereses del país, apoyada por la convicción de que ante acciones explícitas que pudieran comprometer la integridad territorial, se disponía de una diplomacia efectiva, y de unas Fuerzas Armadas capaces de inhibir amenazas y de rechazar cualquier agresión externa en caso de producirse.

En este contexto, las Fuerzas Armadas han sido reconocidas en el país y en el extranjero por su nivel profesional acorde a las exigencias que imponen sus misiones, habiendo mantenido a través del tiempo, y más allá de cualquier otra consideración, una valoración ciudadana que las sitúa dentro de las instituciones más apreciadas en el país.

Ello se funda, entre otros aspectos, en la vocación de servicio de quienes las integran y su real compromiso de responder hasta con sus vidas a las exigencias que implica, individual y colectivamente, el empleo de la fuerza militar; asimismo, se reconocen las capacidades que han demostrado a través del tiempo, y que se prueban constantemente en las misiones a nivel internacional, donde participan en el cumplimiento tareas en bien de la paz, y en distintos ejercicios en los que interactúan con Fuerzas Armadas de la región y de los países desarrollados.

No obstante, las tareas específicas de las Fuerzas Armadas se han hecho más complejas en los últimos años. Nuevos riesgos y amenazas están presentes en el escenario internacional.

De hecho, el interés por los recursos naturales ha despertado el ánimo de reinterpretar tratados, y a mediano plazo pueden manifestarse presiones mayores. Han surgido, además, actores no estatales que amenazan el entorno de la seguridad, con implicaciones en la defensa; estos actores, disponen de capacidades cada vez más sofisticadas (ciber ataques y crimen organizado), y ningún país está inmune a los efectos de su acción.

Todo ello exige desarrollar nuevas capacidades, sumar esfuerzos a otras instituciones, y mantener una preparación permanente para anticipar, o bien, reaccionar en forma efectiva, limitando los efectos que puedan alcanzar a los medios de la defensa o al país en su conjunto.

Así, el Estado de Chile dispone de instituciones armadas que, a través del tiempo, y en el presente, han contribuido a la paz y cooperación internacionales, a la vez que mantienen las capacidades más propias y singulares de la defensa del país. Además, cooperan al desarrollo participando en proyectos de investigación relacionados con su quehacer, e integrando zonas apartadas del territorio y de difícil acceso, dando apoyo a parte de nuestra población que con su presencia en esos lugares contribuyen a hacer soberanía.

A estas labores, cuya ejecución es permanente, se suman las que se realizan en situaciones de emergencia y en desastres naturales; donde también se puede apreciar, como sello de su acción, el espíritu de servicio, cohesión, y efectividad en el cumplimiento de sus misiones, lo que es propio de su carácter de una fuerza militar profesional, jerarquizada y disciplinada, que cumple sus tareas en un ambiente de integración armónica con los órganos e instituciones del Estado con los que ha debido y deben interactuar.

Las Fuerzas Armadas y la Constitución. La función, defensa y existencia de las Fuerzas Armadas emanan de la responsabilidad que tiene el Estado de brindar seguridad y protección a su población frente a riesgos externos, asegurar y mantener la independencia del país, y cautelar por la integridad territorial, y de producirse, neutralizar cualquier agresión.

De esta forma, la función defensa, cuyo ejercicio se proyecta en el largo plazo, aporta indirectamente al bienestar de la población, al desarrollo social y económico, y a la estabilidad política del país, en beneficio de todos los ciudadanos.

Pero el logro de estos objetivos depende del compromiso de la población y de una adhesión cívica a las tareas de la defensa para apoyar a quienes, en su nombre, se preparan y están dispuestos a luchar por el país.

Por su parte, a las Fuerzas Armadas en el desarrollo de sus funciones les corresponde cumplir actividades únicas y singulares, como es estar preparadas y dispuestas para ser empleadas coercitivamente y alcanzar los objetivos que se les asignen, lo que las hace distintas a cualquier otro servicio público, organización o empresa.

Por eso, en el plano profesional, la preparación y desarrollo de carrera de su personal es también diferente a las profesiones y especialidades técnicas que se llevan a cabo en la vida civil. Estas diferencias hacen conveniente que sus aspectos más básicos estén reflejados en la Constitución, por tratarse de una responsabilidad exclusiva del Estado, y porque para el logro de sus misiones requiere del compromiso y apoyo de la sociedad en su conjunto. 

En este espíritu, la explicitación en la Constitución Política del carácter, misión, composición, ingreso a las filas de las Fuerzas Armadas, y la exclusividad en el uso de las armas, busca destacar el carácter estatal de las mismas y establecer, específicamente, quiénes están facultados para cumplir estas tareas.

Ello es coherente con el principio de “servicialidad” del Estado, a partir del cual puede organizar y disponer de una fuerza militar, para cumplir con el deber de resguardar la seguridad de sus ciudadanos, además de preservar la soberanía y la integridad territorial. Con ello, se reafirma el “poder del Estado” en el contexto nacional e internacional, al declarar los órganos encargados de llevar a cabo estas funciones y el marco en que actuarán.

Por otro lado, su inclusión en forma explícita en el texto constitucional, además de contribuir a su integración armónica con todos los sectores del país y con los órganos del Estado, tiene relación directa con la conveniencia de reafirmar dos requerimientos básicos que el propio Estado, los gobiernos y las propias Fuerzas Armadas deberían cautelar: el principio de subordinación a la autoridad civil elegida democráticamente, y la necesidad de asegurar la eficacia de la fuerza militar en el cumplimento de sus diversas misiones, en particular, la de defensa.

La importancia de ambas condiciones hace conveniente enfatizar en el texto de mayor jerarquía jurídica los imperativos que precisamente las hacen posible, es decir, su carácter de obedientes, no deliberantes, y, además, profesionales, jerarquizadas y disciplinadas.

También es importante señalar que la definición a nivel constitucional de los lineamientos básicos con que se conciben las Fuerzas Armadas revela, ante los países con quienes interactúa en el plano de la seguridad y la defensa, el sentido y alcance que otorga a la defensa nacional, diferenciándola de las labores policiales o de otro orden.

De hecho, la mayor parte de los países en América Latina y de la OCDE así lo hacen, con distintos énfasis, ajustados a su particular realidad. En este sentido, dicha definición es, también, una clara manifestación de los límites que se le impone al poder Estado en algo tan sensible como es uso de la fuerza.

Otro asunto, no menos importante, dice relación con los derechos y garantías individuales, lo que es fundamental en los textos constitucionales.

Dada la naturaleza de la función defensa y del servicio que prestan las Fuerzas Armadas, y al ser la Constitución la norma de mayor rango a la cual deben ajustarse las demás, impone explicitar que, respecto de los derechos y garantías, estas instituciones se regirán por sus propios estatutos, en el entendido que dichas garantías, no pueden ser aplicados integralmente en el caso de una fuerza militar.

Lo expuesto, se origina en la necesidad de cautelar por su alistamiento y efectividad en su acción, la que requiere de disciplina y disposición a subordinarse, para responder en escenarios altamente complejos, riesgosos y caóticos.

Por lo mismo, derechos tales como: reunión y manifestación, libertad de sindicación, derecho a huelga, libertad de expresión y de información, quedan limitados para quienes integran estos cuerpos.

Conclusión. Lo planteado, lejos de situar a las Fuerzas Armadas en una posición de poder como a veces se suele afirmar, aporta a enmarcar y delimitar su función dentro del Estado al servicio del país, en especial si se declara de modo concluyente su carácter, misiones, composición, sistemas de ingreso y exclusividad en el uso de las armas.

Dicho marco permite, además, dar sentido y articular las atribuciones que respecto de las Fuerzas Armadas se le otorgan a los poderes y órganos del Estado que, de acuerdo con la propia Constitución, intervienen en el nombramiento de sus autoridades y en el control superior de su funcionamiento.

Adicionalmente, la certeza que confiere un marco superior que establece en sus normas básicas los principales criterios relativos a las instituciones armadas, contribuye, de manera significativa, a la estabilidad de estas en el cumplimiento de sus funciones, y limita la posibilidad de que, a raíz cambios en dichas normas, se pueda hacer un uso político de las Fuerzas Armadas, o más grave aún, que estas se politicen, lo que puede llevar a situaciones que vulneren la subordinación al poder civil, y además, que deterioren sus capacidades militares por fracturas en la cohesión interna, y en la confianza y compromiso con el país.

En este sentido, si hay algo que no se puede dejar de considerar, es el valor que representa el disponer de unas Fuerzas Armadas cuyas capacidades estén a la altura de los desafíos que impone el presente y el futuro, y a la vez, debidamente integradas al quehacer nacional, a sus instituciones y con sus compatriotas.

Ello se funda principalmente en la motivación de los hombres y mujeres que han ingresado a formar parte y que sirven en sus filas, porque sienten que su vocación y entrega está respaldada y es valorada por la ciudadanía, lo que es refrendado por quienes ejercen legítimamente el poder y la autoridad, más allá de sus posiciones políticas o de intereses particulares.