Presentación en el Consejo Constitucional
(Texto reducido a los 10 minutos de exposición. Sábado 01 de julio 2023. Casa Central U.C.)
Buenos tardes, agradezco la oportunidad de poder participar en esta audiencia. Mi nombre es José Miguel Piuzzi Cabrera, vengo en representación del Centro de Generales en retiro, lo hago también en mi condición de ciudadano y como académico e investigador en materias seguridad y defensa, con especial dedicación a las relaciones civiles militares y a la sociología militar, y con más de 35 años de experiencia obtenida al servicio del Ejército de Chile.
Nuestra propuesta se centra en dos materias muy puntuales del Anteproyecto de Constitución. La primera, propone fortalecer la norma que diferencia al personal de las Fuerzas Armadas y Fuerzas de Orden y Seguridad, en lo referido al derecho a la defensa jurídica que se consagra para toda persona.
La segunda, se refiere a la necesidad de agregar al Anteproyecto, un organismo que pueda ser convocado por Presidente de la República, ante amenazas externas que comprometan gravemente la soberanía, la protección de las personas y la integridad territorial, y, en casos de grave conmoción interna.
Paso, entonces, a explicar y fundamentar cada una de ellas. La primera de estas materias se enmarca en las garantías y libertades que establece el Anteproyecto de Constitución, específicamente, respecto de defensa jurídica que se garantiza a todos los chilenos.
El Capítulo II, en su artículo 16, inciso 6, determina que “Toda persona, tiene derecho a defensa jurídica en la forma que la ley señale”, pero, seguidamente, se especifica: “Tratándose de los integrantes de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública, este derecho se regirá, en lo concerniente a lo administrativo y disciplinario, por las normas pertinentes de sus respectivos estatutos”. Como se puede apreciar, al circunscribir solo lo administrativo y disciplinario a los estatutos, quedan excluidos los hechos que con ocasión del servicio podrían originar, por ejemplo, imputaciones de carácter penal. Lo delicado es que, al hacerlo así, se omite que el origen de lo disciplinario y administrativo (la subordinación, el cumplimento de órdenes, las jerarquías) surge de las exigencias que impone la realidad en el cumplimiento de actos del servicio, en las condiciones propias y singulares de lo militar y policial al servicio del Estado.
Como está en el Anteproyecto, queda abierta la posibilidad cierta de que el personal militar y policial, ante cualquier imputación penal, originada en un acto de servicio, no tenga una defensa jurídica especializada que garantice el debido proceso por cuanto en los estatutos solo se consideraría lo administrativo y disciplinario. De hecho, esta norma, que es igual a la que rige en la actualidad, ha influido en que militares y policías hayan tenido que asumir su defensa como particulares, por hechos ocurridos en o con ocasión del servicio.
El profesor José Luis Cea, en su Derecho Constitucional Chileno”, tomo II, p. 159 (para la edición de 2012), hacía ver respecto de esta norma, la existencia de una desigualdad que originaba la duda si esta configuraba una discriminación que a su vez podía ser un privilegio o un perjuicio. A nuestro parecer, en lo tocante a la defensa jurídica ha sido un perjuicio.
Es más, para corregir en parte las consecuencias de esta deficiencia, los mandos de las instituciones armadas y policías han realizado esfuerzos para lograr una mayor protección de sus integrantes en el cumplimiento de sus misiones. De hecho, el Ejército y Carabineros firmaron convenios con la Defensoría Penal Pública, para la defensa de su personal ante eventuales acusaciones o demandas penales. Sin embargo, como se ha dicho, esto no resuelve el problema de la defensa jurídica, y el Anteproyecto Constitucional mantiene el mismo precepto de la Constitución vigente, y, por tanto, se pueden volver a repetir los efectos negativos que se han expuesto.
Cabe mencionar que países como Alemania, Canadá, EE. UU. y Francia por mencionar algunos, tienen sistemas especiales de justicia para militares, precisamente por la naturaleza de sus misiones y por las circunstancias en que deben cumplirlas.
Por ello, como propuesta en esta materia se sugiere cambiar en el Capítulo II, articulo 16, el texto que dice “este derecho se regirá, en lo concerniente a lo administrativo y disciplinario, por las normas pertinentes de sus respectivos estatutos”, por lo siguiente: “este derecho se regirá, para todos los efectos de la defensa jurídica, por las normas pertinentes de sus respectivos estatutos”.
La segunda materia que se propone se refiere a la necesidad de contar con un organismo del más alto nivel, que pueda ser convocado por el Presidente de la República ante amenazas externas que comprometan gravemente la soberanía, la protección de las personas, la integridad territorial y, en casos de grave conmoción interna. Para ello se propone agregar al texto la existencia de un Consejo Asesor Presidencial de Seguridad y Defensa Nacional, cuyas funciones y composición generen una contribución sustantiva para toma de decisiones en estas materias.
Más de 60 países cuentan actualmente con órganos colegiados que contribuyen desde los más altos niveles a una visión integrada y holística de la seguridad y la defensa, entre estos: España, EE. UU., Gran Bretaña, Francia, y Brasil. El omitir la existencia de un Consejo como está en el Anteproyecto, restringe la posibilidad de que el Presidente de la República frente a situaciones de suyo crítica para el país, pueda recibir formalmente, bajo su convocatoria, y en una instancia especialmente concebida, la opinión de otros poderes y órganos del Estado, de los Ministros que se requiera, y de otras autoridades relacionadas con estas materias, entre estos, los mandos de las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas de Orden y Seguridad.
Los estudios especializados de los últimos años en lo político estratégico, y la propia Política de Defensa de Chile, advierten la presencia de riesgos y amenazas híbridas altamente complejas, capaces de causar alarma y perjuicios a la ciudadanía.
A lo anterior, se suman eventos disruptivos que ya están presentes, como el cambio climático, la dependencia tecnológica, las pandemias, y, sobre todo, los derivados de la competencia por el poder y los intereses que mueven a distintos países, y a organizaciones de todo tipo. Entre estos intereses, están los recursos naturales, el agua, los minerales, ciertas posiciones terrestres, el espacio marítimo, y muy importante, nuestra posición estratégica continental que se proyecta hacia Pacífico y hacia la Antártica.
Por eso, cuando se hace referencia a elementos tan importantes para el Estado, como la soberanía, la independencia, la integridad territorial, y la seguridad de la Nación, como está en el propio Anteproyecto, es imprescindible tener presente que estos elementos constitutivos del Estado, más la seguridad, se deben hacer realidad en un escenario concreto, con las particularidades de propias de nuestra condición geográfica y en una situación político estratégica especial, con grandes potencialidades, pero también con riesgos que pueden afectar, incluso, el ejercicio de las garantías que establece el propio el Anteproyecto de Constitución. Es cierto que la tradición constitucional de Chile no consideraba un órgano de esta naturaleza en las constituciones previas a la de 1980. Tampoco fue así en el pasado, en los países que hoy cuentan con esta instancia; y tampoco era así, en materias de derechos humanos, transparencia, medio ambiente y otras, que sí incorpora el Anteproyecto Constitucional.
La toma de decisiones en materias de seguridad y defensa requiere, hoy más que antes, integrar visiones, y, al hacerlo en forma institucional y con la transparencia que el mismo anteproyecto promueve,/ aporta al normal funcionamiento del Estado, contribuye a fortalecer la confianza de la ciudadanía en las instituciones, y muy importante también, genera certidumbre en quienes por decisión precisamente de la autoridad política, deberán, si así se requiere, cumplir con las misiones más críticas propias de su condición de militar y policía.
Si se analizan con detención las dos materias que se han expuesto, una, sobre la defensa jurídica en actos del servicio, y otra, en cuanto a la existencia de un Consejo Asesor Presidencial, se podrá concluir que aportan en forma directa la integración armónica de todos los sectores de nuestro país, contribuyen, asimismo, a la eficacia de la acción militar y policial, y facilitan el desenvolvimiento normal de las relaciones civiles militares, sujetas al control propio de un sistema democrático.
Por último, y con esto concluyo, cabe hacer presente que la historia y las experiencias de otras realidades, han demostrado que cuando no se ha contado con órganos formales que asistan en la toma de decisiones del más alto nivel en temas de seguridad y defensa 4 nacional, y si además, los derechos tan sensibles como la defensa jurídica del personal militar y policial en actos del servicio, no están debidamente garantizados, se afectan las vocaciones que requieren las instituciones armadas y las policías para su buen funcionamiento; aún más, se puede llegar a comprometer la disposición personal que demanda el cumplimiento del deber, lo que impacta en la efectividad de las misiones y tareas de estas instituciones en el ejercicio de sus cometidos.
Hechos como estos no serían comprensibles en nuestra realidad, por cuanto, más allá de cualquier limitación, tanto las Fuerzas Armadas como las Fuerzas de Orden y Seguridad han estado siempre entre las más valoradas por la ciudadanía, la que siente y aprecia que quienes están en sus filas lo hacen motivados por servir al país, y a todos los chilenos, lo que es un patrimonio que todos deberíamos tratar de mantener. Muchas gracias.
PROPUESTA A LA COMISIÓN SISTEMA POLÍTICO DE LA CONVENCIÓN CONSTITUYENTE
TEMA: LAS FUERZAS ARMADAS EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPUBLICA
AUTOR: JOSÉ MIGUEL PIUZZI CABRERA
FECHA DE EXPOSICIÓN: 22 DE FEBRERO 2022 , SESIÓN 54
- FUNDAMENTOS DE LA PROPUESTA.
a. La función defensa y las Fuerzas Armadas en el contexto actual
La función defensa y la existencia de las Fuerzas Armadas, emanan de la responsabilidad que tiene el Estado en cuanto a mantener la independencia del país, cautelar por su soberanía velar por la integridad de su territorio, y proteger a su población frente cualquier agresión externa. Sin embargo, el cumplimiento de dicha responsabilidad depende en gran medida del marco que defina la ciudadanía, a través de las y los constituyentes, respecto del carácter, la conformación y las principales tareas de las instituciones que las deberán llevar a cabo. Asimismo, estos objetivos están sujetos a la adhesión cívica y a la comprensión que la misma ciudadanía tenga sobre las misiones que se asignan a las instituciones armadas, como también, depende del apoyo que se brinda, a quienes, en su nombre, se deben preparar y estar dispuestos a cumplirlas, hasta con la entrega de sus vidas, como último recurso.
En este marco a las Fuerzas Armadas les corresponde desempeñar actividades que son únicas y singulares, como es estar preparadas y dispuestas para ser empleadas coercitivamente en cumplimiento de los objetivos que les ha fijado el nivel político. Este cometido, las hace distintas a cualquier servicio público, organización o empresa del Estado. De allí que, en el plano profesional, la preparación y desarrollo de carrera de su personal es también diferente a las profesiones y especialidades técnicas que se llevan a cabo en la vida civil. Estas diferencias, que se fundan en la naturaleza del quehacer de las Fuerzas Armadas y en el tipo de actividades y desafíos que deben enfrentar al servicio exclusivo del Estado, hace conveniente que los aspectos básicos que dan sentido a su servicio en bien del país estén reflejados en la Constitución.
En estos tiempos estamos en presencia de un entorno político y estratégico, que se caracteriza por su gran complejidad e incertidumbre, el que se proyecta en el tiempo. Se presentan, a su vez, cambios sociales que afectan la forma cómo la ciudadanía y los grupos sociales perciben a las instituciones, lo que también influye en quienes forman parte de los cuerpos armados. Todo esto se manifiesta, en momentos en que los Estados se han visto debilitados. Ya en 2006 Zygmunt Bauman hacía ver que “gran parte del poder que disponía el estado moderno se había desplazado al incontrolable espacio global.”
En este panorama, el espectro de misiones en lo militar se ha incrementado. Cada vez se requiere de una preparación mayor del personal, y de una colaboración, o a lo menos, de una coordinación con distintos órganos del Estado, y muchas veces con instituciones de países extranjeros. Por ejemplo, en materia de operaciones de paz, en el desarrollo de capacidades de Ciberseguridad, en la participación frente a emergencias y desastres naturales.
A lo anterior, se suma la presencia de eventos disruptivos, producto del cambio climático, de la dependencia tecnológica, de las pandemias, y, sobre todo, derivados de la competencia que está presente a nivel internacional por el poder, y producto de los intereses que mueven a distintos países y organizaciones. Entre estos intereses, están los recursos naturales, el agua, los minerales, ciertas posiciones terrestres, el espacio marítimo, y muy importante, nuestra posición estratégica continental que se proyecta hacia Pacífico y hacia la Antártica.
En el plano interno, las Fuerzas Armadas cumplen sus funciones de acuerdo con lo que establece la actual Constitución, desarrollando las actividades que permiten al país disponer de una fuerza militar que contribuye a la disuasión y que mantiene un estado operacional capaz de defender al país frente a distintas amenazas. Además, ha participado en tareas de cooperación internacional, apoyo en catástrofes y emergencias, en tareas orden interior bajo decretos de estados de excepción constitucional, y en otras, de apoyo al desarrollo y a la investigación en zonas más aisladas del territorio terrestre, marítimo y aéreo espacial del país.
Además, desde fines del siglo pasado ha incorporado a los currículos de los cursos de formación, materias relacionadas con los Derechos Humanos y con Derecho Internacional Humanitario. Asimismo, al igual que otros organismos del país, desarrollan acciones para mejorar la gestión y uso de los recursos que se les asignan, y junto al Ministerio de Defensa han optimizado las normas y controles en materia de probidad y uso de recursos económicos y materiales.
Lo expuesto hasta aquí nos permite deducir la importancia que tendrá para la ciudadanía, para el Estado, y para la Defensa, la visión que prevalezca y la forma como se expresen en la Constitución los aspectos más básicos de las Fuerzas Armadas.
b. Aportes que conlleva explicitar en el texto constitucional el marco
Por una parte, permite que la ciudadanía, los distintos poderes del Estado y los órganos de este, conozcan el marco de acción que a nivel Constitución se establece a unas instituciones que, en su nombre, podrán emplearse en la defensa y hacer uso de la coacción legitima de la fuerza, cuando la autoridad política lo disponga.
Con ello se destaca el carácter estatal de las mismas, y se reafirma, el “poder del Estado”, no de las Fuerzas Armadas. Esto es relevante en el contexto nacional e internacional, al declarar en la propia Constitución los organismos del Estado encargados de llevar a cabo las funciones defensa y el marco en que actuarán.
Por otra parte, la explicitación en el texto colabora a su integración armónica con todos los sectores del país y viene a reafirmar dos requerimientos básicos que tanto el Estado, los gobiernos y las propias Fuerzas Armadas deberían cautelar, me refiero al principio de subordinación a la autoridad elegida democráticamente, y a la necesidad de asegurar la eficacia de la fuerza militar en el cumplimento de sus diversas misiones. Para eso, es necesario incluir los imperativos que hacen posible la subordinación y la eficacia, es decir, su carácter de obedientes, no deliberantes, además, de profesionales, jerarquizadas y disciplinadas.
En un plano distinto, es muy relevante para los organismos con que Chile interactúa en el plano de la defensa y la cooperación internacional, el que exista claridad sobre sentido y alcance que constitucionalmente se le otorga las Fuerzas Armadas, diferenciándolas de las labores policiales o de otro orden. En este sentido, dicho esclarecimiento es, también, una manifestación de los límites que se le impone al poder Estado en algo tan sensible como es uso de la fuerza.
Por otra parte, conviene considerar que generar las capacidades estratégicas de las Fuerzas Armadas toma años y requiere estabilidad en las normas. Entre estas, formar dotaciones en las distintas especialidades, con vocación y disposición servicio para aceptar las limitaciones de algunos derechos, que dada la naturaleza de la acción militar se impone a sus integrantes.
Esto último nos remite a una materia fundamental de una Constitución como son los derechos y garantías constitucionales. En el caso del servicio que prestan las Fuerzas Armadas, es necesario especificar las limitaciones que tendrá el personal militar, en el entendido que dichas garantías, no pueden ser aplicados integralmente en el caso de una fuerza armada. Lo expuesto, se origina en el hecho de disponer de las armas que le entrega el Estado y en la necesidad de preservar la efectividad en su accionar.
Por lo mismo, derechos tales como: reunión y manifestación, libertad de sindicación, derecho a huelga, libertad de expresión y de información, quedan limitados para quienes integran estos cuerpos. En todo caso, ello no debería traducirse, por ejemplo, en que el personal militar quede sin una defensa jurídica especializada en procedimientos militares, cuando, por distintas circunstancias, deban concurrir ante los tribunales de justicia por situaciones derivadas de un acto del servicio.
De esta forma se aporta a la estabilidad de estas instituciones y de la armónica relación de sus integrantes con la sociedad de la cual forman parte, y de paso se limita la posibilidad que, a raíz cambios frecuentes en las normas, se pueda hacer un uso político de ellas, o más grave aún, que estas se politicen, pudiendo afectar el compromiso y subordinación a la institucionalidad y al poder político, además de deteriorar las capacidades militares.
En síntesis, se estima que la mejor garantía de una defensa acorde a los requerimientos del presente y los que se perfilan a futuro es concebir un marco normativo coherente que otorgue claridad y estabilidad al quehacer de las Fuerzas Armadas. Así se ha aplicado en varios de los países de Europa y de América Latina, lo que consta en los documentos que están en poder de la Convención Constitucional, entregados por la ANEPE y por otros organismos. Ello no limita el control político de estas instituciones, las sitúa como instrumentos del poder del Estado, sujeto a la autoridad política, y a los controles que les corresponde a los organismos que determina la propia Constitución.
- PROPUESTA DE NORMAS QUE SE SUGIERE INCLUIR EN EL TEXTO CONSTITUCIONAL
Se propone considerar un capítulo o un apartado específico referido a las Fuerzas Armadas, donde se especifique su carácter, misiones, composición, sistemas de ingreso, designación de los mandos en jefe, y exclusividad en el uso de las armas.
De esta manera, a diferencia de un texto que exponga de manera “dispersa” los basamentos constitucionales de las Fuerzas Armadas, como se ha propuesto en algunos documentos, el estar concentradas las normas más esenciales en un capítulo, facilita su comprensión en el contexto de variadas normas que están presentes en otros apartados, y que dicen relación con los institutos armados, por ejemplo, en las atribuciones del Presidente de la Republica; normas propias del Congreso Nacional o de la Contraloría General de la República, entre otras.
Como referencia de un texto correspondiente a un capítulo que incluya a las Fuerzas Armadas, me sumo a la iniciativa presentada en esta Comisión por la Profesora de Derecho Constitucional, Sra. Marisol Peña Torres, la que se incluye a continuación, con su autorización.
Propuesta de texto de Capítulo
FUERZAS ARMADAS, DE ORDEN Y SEGURIDAD PÚBLICA
Artículo xxx: Las Fuerzas Armadas, dependientes del Ministerio de Defensa Nacional, están constituidas única y exclusivamente por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. Existen para la defensa de la independencia política y de la integridad territorial del Estado de conformidad con lo señalado por la Constitución, la ley y los principios de derecho internacional que regulan el uso de la fuerza. Lo anterior es sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos xx y siguientes de esta Constitución.
Las Fuerzas Armadas contribuyen al mantenimiento y promoción de la paz y la seguridad internacionales en conformidad a los objetivos de la política exterior.
Las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, dependientes del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, están integradas sólo por Carabineros e Investigaciones. Constituyen la fuerza pública y existen para dar eficacia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad pública interior, en la forma que determine esta Constitución y sus respectivas leyes orgánicas.
Asimismo, y previo acuerdo del Congreso Nacional adoptado por la mayoría de sus miembros en ejercicio, el Presidente de la República, podrá disponer que las Fuerzas Armadas intervengan en programas destinados a promover el desarrollo social y económico del país y concurrir en auxilio de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública para mantener o restablecer la seguridad pública interior.
Artículo xxx: Las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Carabineros, como cuerpos armados, son esencialmente obedientes al poder institucional de la República y no deliberantes. Las fuerzas dependientes de los Ministerios de Defensa Nacional y de Interior y Seguridad Pública son, además, profesionales, jerarquizadas y disciplinadas.
Artículo xxx: La incorporación a las plantas y dotaciones de las Fuerzas Armadas y de Carabineros sólo podrá hacerse a través de sus propias Escuelas, con excepción de los escalafones profesionales y de empleados civiles que determine la ley. En la formación que se imparta en dichas Escuelas se incluirán siempre contenidos sobre democracia y derechos humanos.
Artículo xxx: El Estado ejerce el monopolio legítimo del uso de la fuerza a través de las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública. Ninguna persona, grupo u organización podrá poseer o tener armas u otros elementos similares que aquellos que señale la ley sin autorización otorgada en conformidad a ésta.
La ley determinará el Ministerio o los órganos de su dependencia que ejercerán la supervigilancia y el control de las armas. Asimismo, establecerá los órganos públicos encargados de fiscalizar el cumplimiento de las normas relativas a dicho control.
Artículo xxx: Los Comandantes en Jefe del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea, y el General Director de Carabineros serán designados por el Presidente de la República de entre los cinco oficiales generales de mayor antigüedad de la respectiva institución. Deberán reunir las calidades que los estatutos institucionales exijan para tales cargos; durarán cuatro años en sus funciones y no podrán ser renovados para un nuevo período y gozarán de inamovilidad en su cargo.
El Presidente de la República, mediante decreto supremo fundado e informando previamente a la Cámara de Diputados y al Senado, podrá llamar a retiro a los Comandantes en Jefe del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea y al General Director de Carabineros, en su caso, antes de completar su respectivo período.
Artículo xxx: Los nombramientos, ascensos y retiros de los oficiales de las Fuerzas Armadas y Carabineros se efectuarán por decreto supremo, en conformidad a sus respectivas leyes orgánicas, las que determinarán las normas básicas respectivas, así como las normas básicas referidas a la carrera profesional, incorporación a sus plantas, salud y previsión, antigüedad, mando, sucesión de mando y presupuesto de las Fuerzas Armadas y Carabineros.
El ingreso, los nombramientos, ascensos y retiros en Investigaciones se efectuarán en conformidad a su ley orgánica. ……
Ver:
Dcto de Convención Constituyent sobre Expo JM PIUZZI C (1)
Las opiniones en esta sección, son de responsabilidad de sus autores y no reflejan necesariamente el pensamiento de la Unión de Oficiales en Retiro de la Defensa Nacional
